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專家建議,對(duì)廣東、云南、江西、海南、遼寧、貴州、福建等七個(gè)省的地方人口與計(jì)劃生育條例中增設(shè)用人單位解除勞動(dòng)合同法定情形的規(guī)定予以審查。具體主要提出四方面的審查建議:一是勞動(dòng)合同法第三十九條關(guān)于用人單位可以單方解除勞動(dòng)合同的情形的規(guī)定,屬于封閉列舉式規(guī)定和紀(jì)律處分基準(zhǔn)性規(guī)定,地方人口與計(jì)劃生育條例不得增設(shè)規(guī)定,不得與其相抵觸。二是計(jì)劃生育關(guān)系是公民與國家之間的法律關(guān)系,屬行政法范疇,旨在“實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”；勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)者與用人單位之間的法律關(guān)系,屬社會(huì)法范疇,旨在保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益；公民違反計(jì)劃生育規(guī)定,是違反其對(duì)國家的公民義務(wù),而不是違反其對(duì)用人單位的勞動(dòng)義務(wù)。以干預(yù)勞動(dòng)關(guān)系的方式落實(shí)計(jì)劃生育政策,混淆兩種性質(zhì)不同的法律關(guān)系,是法律手段運(yùn)用的錯(cuò)位。三是地方人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定違背了勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法以及國務(wù)院《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》確定的女職工特殊勞動(dòng)保護(hù)精神,女職工違規(guī)生育的,有權(quán)受到包括不得歧視性解雇在內(nèi)的特殊勞動(dòng)保護(hù)。四是地方人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定與新形勢(shì)下國家計(jì)生政策轉(zhuǎn)型的取向不符。
今年5月,4位專家將審查建議稿遞交給了全國人大常委會(huì)法工委。讓幾位專家沒有想到的是,4個(gè)月后,此事就有了結(jié)果?！斑@釋放出十分積極的信號(hào)。如果沒有備案審查制度,那這件事情就不好處理。現(xiàn)在通過這個(gè)途徑,事情得到了圓滿解決。不但對(duì)維護(hù)職工合法權(quán)益意義重大,也對(duì)維護(hù)國家法制統(tǒng)一意義重大,對(duì)國家政策順利落實(shí)也有很積極的促進(jìn)作用?！睂?duì)于這個(gè)結(jié)果,王全興倍感滿意和欣慰。
地方性法規(guī)是否該修改各方看法并不一致
收到審查建議后,按照有關(guān)規(guī)定,全國人大常委會(huì)法工委分別函告了上述地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān),要求其作出說明。從反饋的意見看,各方對(duì)此存在不同的看法。除遼寧、貴州兩個(gè)地方人大常委會(huì)表示將適時(shí)啟動(dòng)對(duì)條例的修改程序之外,其余五個(gè)地方人大常委會(huì)表示了異議。
有的省提出,本省人口與計(jì)劃生育條例第四十條規(guī)定,開除或解聘的是“國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、國有企業(yè)、國有控股企業(yè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)”職工,不包括私營企業(yè)、個(gè)體工商戶等普通勞動(dòng)者,這是對(duì)體制內(nèi)超生人員的從嚴(yán)管理,與勞動(dòng)合同法的基本精神和原則并不抵觸。條例規(guī)定出臺(tái)多年,超生“雙開”處理形成了一定社會(huì)共識(shí),建議對(duì)此問題的研究處理,本著尊重歷史、有利穩(wěn)定的原則作慎重考慮。有的省認(rèn)為,雖然以“全面兩孩”政策替代了“獨(dú)生子女”政策,但仍明確計(jì)劃生育基本國策必須長期堅(jiān)持、不能動(dòng)搖。有的省反映,當(dāng)前本省人口出生率仍高于全國平均水平,人口控制形勢(shì)依然嚴(yán)峻,該規(guī)定對(duì)本省人口與計(jì)劃生育工作仍然具有一定的現(xiàn)實(shí)意義,專家審查建議提出的問題實(shí)質(zhì)是人口與計(jì)劃生育法和勞動(dòng)合同法之間的協(xié)調(diào)問題,建議全國人大常委會(huì)法工委對(duì)此作進(jìn)一步研究。
此外,對(duì)于地方人口與計(jì)劃生育條例中有關(guān)企業(yè)對(duì)其超生職工給予開除或者解除勞動(dòng)(聘用)合同的規(guī)定是否違法,相關(guān)部門和單位也一直存在爭議。
有部門認(rèn)為,勞動(dòng)合同法第三十九條明確了用人單位單方解除勞動(dòng)合同的情形,且未賦予地方立法機(jī)關(guān)增設(shè)用人單位單方解除勞動(dòng)合同情形的權(quán)力。因此,廣東、云南、海南等地人口與計(jì)劃生育條例的有關(guān)規(guī)定,與勞動(dòng)合同法的規(guī)定不一致,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。還有部門認(rèn)為,實(shí)踐中違反計(jì)劃生育政策受到開除或者解聘的職工主要是國家工作人員、事業(yè)單位或者國企職工,非公有制單位職工并不會(huì)受到類似處罰,這種規(guī)定是長期以來要求國有性質(zhì)單位嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策的表率性行為,鑒于此,這些地方規(guī)定是否取消取決于國家今后是否繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策的態(tài)度和決心以及是否保持政策的連續(xù)性、一致性。
與此同時(shí),也有不同意見認(rèn)為,地方性法規(guī)的規(guī)定沒有與勞動(dòng)合同法相抵觸,不存在問題。理由是:首先,這些地方立法都符合立法法第七十二條、第七十三條有關(guān)地方立法權(quán)限的規(guī)定,不能以勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法第三十九條作為評(píng)判地方條例相關(guān)條款合法性的法律依據(jù),應(yīng)當(dāng)適用特別法優(yōu)于一般法、后法優(yōu)于前法的效力原則。其次,人口與計(jì)劃生育法第四十二條中的“紀(jì)律處分”是一個(gè)寬泛概念,包括解除勞動(dòng)合同,包括廣東在內(nèi)的地方性法規(guī)規(guī)定并未超出人口與計(jì)劃生育法第四十二條規(guī)定的幅度和范圍,也并未縮減用人單位的用人自主權(quán)。而且根據(jù)人口與計(jì)劃生育法第七條和第十二條的規(guī)定,用人單位應(yīng)當(dāng)協(xié)助開展人口與計(jì)劃生育工作。
全國人大常委會(huì)法工委最終一錘定音
一方面要維護(hù)計(jì)劃生育基本國策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,另一方面,也要充分保障勞動(dòng)者及其家庭的就業(yè)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)。該如何平衡兩者之間的關(guān)系呢?“超生即辭退”的地方性法規(guī)究竟該不該廢止呢?
收到審查建議后,全國人大常委會(huì)法工委對(duì)地方人口與計(jì)劃生育法規(guī)進(jìn)行了全面梳理,并依照立法法第九十九條的規(guī)定對(duì)審查建議提出的問題進(jìn)行了研究,同時(shí)書面征求了國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部、國務(wù)院法制辦、中華全國總工會(huì)、中華全國婦女聯(lián)合會(huì)和全國人大有關(guān)專門委員會(huì)的意見,最終給出了答案。
計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國策,我國全面推行計(jì)劃生育40多年,人口過快增長得到有效控制,對(duì)資源環(huán)境的壓力有效緩解,有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民生改善,為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要保障和基礎(chǔ)性支撐。進(jìn)入21世紀(jì)后,我國人口形勢(shì)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)折性變化,黨中央根據(jù)我國人口發(fā)展趨勢(shì)從國家戰(zhàn)略層面對(duì)調(diào)整計(jì)劃生育政策作出重大決策部署。黨的十八屆五中全會(huì)提出,“促進(jìn)人口均衡發(fā)展,堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策,完善人口發(fā)展戰(zhàn)略,全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”。2015年12月,十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)人口與計(jì)劃生育法作出修改,為計(jì)劃生育政策調(diào)整提供法律支撐。2016年1月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》指出,當(dāng)前我國人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化,實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理是新形勢(shì)下堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策的重大戰(zhàn)略部署。2016年12月國務(wù)院發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030)》明確提出,面對(duì)人口發(fā)展重大趨勢(shì)性變化,必須把人口均衡發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略,努力實(shí)現(xiàn)人口自身均衡發(fā)展。
全國人大常委會(huì)法工委研究認(rèn)為,我國自上世紀(jì)七十年代起,開始實(shí)行計(jì)劃生育政策,政策實(shí)行初期地方立法走在了前面,在當(dāng)時(shí)人口控制形勢(shì)非常嚴(yán)峻的情況下,有的地方規(guī)定了較為嚴(yán)厲的管控措施,在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi),地方立法對(duì)落實(shí)計(jì)劃生育政策發(fā)揮了獨(dú)特作用、作出了積極貢獻(xiàn),這是應(yīng)當(dāng)充分肯定的。近年來,我國人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化。為了適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì),促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展,地方立法應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)適應(yīng)黨中央關(guān)于計(jì)劃生育改革發(fā)展的政策精神,用法治思維探索新形勢(shì)下落實(shí)計(jì)劃生育基本國策的體制機(jī)制和方式方法,按照改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的要求,對(duì)地方人口與計(jì)劃生育法規(guī)中與改革方向和政策精神不相符的有關(guān)規(guī)定及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
記者從今年9月初在廣西南寧召開的第二十三次全國地方立法研討會(huì)上獲悉,無論是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋還是其他規(guī)范性文件,如果與中央精神不相符、與改革方向不一致以及明顯滯后于發(fā)展變化了的現(xiàn)實(shí)情況,都有可能被納入全國人大常委會(huì)的審查范圍；如果存在與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)葐栴},將會(huì)面臨被糾正。全國人大常委會(huì)法工委建議上述五個(gè)地方適時(shí)調(diào)整計(jì)生條例有關(guān)制度,無疑是貫徹南寧會(huì)議精神的重要體現(xiàn)。（記者 朱寧寧）
來源： 法制日?qǐng)?bào)
千島湖新聞網(wǎng) 責(zé)任編輯：方志隆