專家指出：戶籍改革要想達成最終目標(biāo)，還需要一個十分漫長的過程
來自江蘇的農(nóng)民工在上海嘉定區(qū)的一建筑工地施工。他們均參加了外地來上海從業(yè)人員綜合保險。有分析認(rèn)為，“一元戶籍制度”一旦實施，農(nóng)民將成為一種職業(yè)，而“農(nóng)民工”一詞也將同時成為“歷史名詞”。
近日新華社播發(fā)消息：“我國將大力推進以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實現(xiàn)公民身份平等……記者從公安部獲悉，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省(自治區(qū)、直轄市)近年來取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口?！?
消息一出，引來各界紛紛關(guān)注。眾媒體在爭相報道此事的同時，更是紛紛撰文評論。然而，不少媒體的表態(tài)，都是持“謹(jǐn)慎樂觀”的態(tài)度：新華網(wǎng)的一篇“焦點網(wǎng)談”，就用“換湯不換藥”來表達對戶籍改革的擔(dān)心：“戶籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的。不研究解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進?！薄督蠒r報》的一篇評論《界限取消了，戶口歧視仍在》更是指出“人口流動了，但戶籍無法實現(xiàn)完全的流動，相應(yīng)的公民權(quán)利被綁定在戶籍上無法實現(xiàn)充分的流動，這樣的戶籍制度帶給人們的尷尬和痛苦，也許并不比二元結(jié)構(gòu)少”……
居民戶口簿(資料圖片)
日前，中國青年報社會調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心聯(lián)合開展的一項有11168人參加的調(diào)查顯示，91.7%的人認(rèn)為有必要進行戶籍改革。這充分說明了戶籍制度的改革，乃是人心所向。但當(dāng)公安部表示將大力推進戶籍統(tǒng)一之時，為何又有太多人“潑冷水”？
■“二元”制度：半個世紀(jì)的“堅守”
據(jù)了解，近年來，有關(guān)戶籍改革的探索，全國各地從未停歇過。但實際上，即便是前文中提到的12個省(自治區(qū)、直轄市)，也并沒能很好地解決原來的城市戶口居民和農(nóng)村戶口居民的平等問題。有的地區(qū)，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來的政策上來。
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的“二元”戶籍制度，何以成為一塊難啃的“硬骨頭”？
“我打聽過了，換了銀川市戶口沒有什么實際意義，低保享受不了，醫(yī)保享受不了，除了孩子上學(xué)外，沒什么實惠。社會生活方面照樣受歧視?！彪m然這只是在寧夏銀川市擺水果攤的農(nóng)戶董林，向《?望》周刊記者隨口發(fā)的牢騷，但足以點明了目前戶籍“一元化”改革所面臨的難題：戶籍管理被附加了過多的不合理的社會管理功能――教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會福利和社會保障的各個方面幾乎都與戶口掛鉤，戶口成了一種身份，這也使得戶籍登記失去了本來面目，更嚴(yán)重制約了戶籍管理制度改革的進程。
進京的外來人員一直被暫住證等各種證件困擾著(資料圖片)
可能并不是所有人都清楚：我國現(xiàn)行的戶籍制度，其實是依據(jù)早在1958年1月9日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》實行的，距今已將近50年！《中華人民共和國戶口登記條例》頒布時，我國尚處于計劃經(jīng)濟體制時期。國家為了在短時間內(nèi)獲取建立現(xiàn)代工業(yè)體系需要的高積累，對城市勞動力實行“低工資、高保障”，并嚴(yán)格控制城市勞動力的數(shù)量，限制農(nóng)村勞動力向城市的流動。然而，隨著改革開放，我國開始逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變時，這種人為地把公民固定在原地，阻礙勞動力自由流通、優(yōu)化配置的戶籍制度，卻被保留了下來。中國人民大學(xué)社會學(xué)系教授陸益龍，在他的一篇文章《1949年后的中國戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷》中這樣描述：“1978年以后，中國……把精力集中轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上去。搞好經(jīng)濟建設(shè)需要一個比較穩(wěn)定的社會秩序，所以政府不敢對戶籍制度進行大的改革，決策階層似乎認(rèn)為，戶籍控制是社會穩(wěn)定的必要保證；改革只能是‘微調(diào)’，或在控制中開小‘口子’，解決某些遺留問題。”
于是，源自計劃經(jīng)濟時代的這種戶籍制度，與尚在發(fā)展的市場經(jīng)濟，“錯位”地共存了下來。然而，這種“錯位”，卻帶來了更多的問題。
北京理工大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授胡星斗在接受本報采訪時指出：這種將勞動力按照區(qū)域割裂開來的戶籍制度，使得各地的發(fā)展變得“各自為政”起來，不同的利益集體，都關(guān)起門來，自己搞自己那一套體系，互不相通。加之國家在政策、財政投資等方面不夠均衡，不但使城鄉(xiāng)之間的差距越拉越大，地域之間乃至城市之間，也出現(xiàn)了等級化。
“寧要大城市一張床，不要鄉(xiāng)村一所房。”“二元”戶籍制度半個世紀(jì)來的“堅守”，給城鄉(xiāng)各地之間帶來了巨大的經(jīng)濟差異：在中國，最富裕的地區(qū)與最貧困的地區(qū)，人均收入相差12倍，存款相差16倍。而伴隨著這個懸殊的數(shù)字，則是無數(shù)的悲?。簩O志剛慘死他鄉(xiāng)，王斌余鋌而走險……而戶籍制度年齡最小的受害者，是一個僅在這個世界活了43天的男嬰――據(jù)《法制日報》2006年8月18日報道：孩子的父親劉瑞良，因為沒法上北京戶口，親手摔死了自己的骨肉。“如果孩子上不了戶口，會受到歧視……與其這樣，還不如讓孩子早點解脫……”劉瑞良在法庭上的如此“解釋”，令人觸目驚心。
■“一元”復(fù)始：為進一步戶改提供了法律依據(jù)
戶籍制度及其多年來累積的矛盾，已經(jīng)成了當(dāng)前社會發(fā)展不能承受之痛，也令各地的決策層進退兩難：城鄉(xiāng)差距已經(jīng)十分顯著，一下子統(tǒng)一戶口，政府擔(dān)心吃不消；但若維持不變，也只是消極地等待矛盾繼續(xù)拉大而已?！斑@實際上成了惡性循環(huán)?！焙嵌方淌谡f。
而正由于困難重重，此次公安部稱將大力推進的戶籍制度改革，被一些評論認(rèn)為其“形式大于實質(zhì)”。不過，與這些評論相比，學(xué)者們的評價則要積極得多。
陸益龍教授在接受本報采訪時表示：雖然公安部稱目前改革“時機成熟”，但他認(rèn)為戶籍改革“任何時候其實都是成熟的”：“現(xiàn)在全世界，只有中國、朝鮮和貝寧3個國家依然采用嚴(yán)格控制人口流動的戶籍管理制度。世界上絕大多數(shù)國家在讓人口流動方面都做得很好，說明他們的體系很成熟，我們國家可以充分借鑒！”陸教授還認(rèn)為：戶籍制度的改革，必將牽扯到行政管理、國家操作系統(tǒng)的改革，也是對國家體制改革的一個推動。
不過，陸益龍教授也認(rèn)為：想要一下子消除目前城鄉(xiāng)戶籍間的不平等，也只是一種“烏托邦”。對于此次公安部的表態(tài)，他認(rèn)為其最大的意義在于：它將實現(xiàn)過去的城市戶口和農(nóng)村戶口在法理意義上的平等，為戶籍管理制度的進一步改革，提供了法律依據(jù)。
胡星斗教授則是從經(jīng)濟的角度看待這個問題：“市場經(jīng)濟是鼓勵人口流動以便于資源配置?！彼€認(rèn)為，將戶籍統(tǒng)一成為“居民戶口”，只是這個漫長過程的第一步。其意義更多是一個表態(tài)――在形式上宣示以人為本，重視平等、公平的時代的到來。但戶籍改革要想達成最終目標(biāo)，還需要一個十分漫長的過程。
“除了取消城鄉(xiāng)差別之外，更應(yīng)該保證公民的自由流動。所以，我國的戶籍制度改革，我認(rèn)為應(yīng)該分‘三步走’?！焙淌谡f，“第一步就是在形式上將戶口‘一元化’，統(tǒng)一成為居民戶口。第二步，應(yīng)該是逐步取消暫住證、居住證等形式的證件，以實現(xiàn)居民在全國范圍內(nèi)的自由流動；最后一步――也是更為艱難、漫長的一步，就是教育、醫(yī)療、社會保障等待遇的全國統(tǒng)一。”
“這3個步驟并不是獨立的，是可以齊頭并進的。我的排序，是按照難易程度來的?！焙淌诮忉屨f。
■突破性意義
其實，對于胡星斗教授按照難易程度排列的戶籍改革“三部曲”，有關(guān)部門早已深有體會。
國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任袁崇法在接受新華社“新華視點”記者采訪時就表示：“戶改”一直在往前走，目前與財政和社會福利聯(lián)系不大的、容易的大都改了，剩下的都是“硬骨頭”！
但實際上，就是對于這些“硬骨頭”，專家表示，目前依然有不少可以下手的途徑。
比如，對于“暫住證”、“居住證”的撤銷，有人擔(dān)心可能會導(dǎo)致大量人口涌入大城市，胡星斗教授就認(rèn)為“沒有必要擔(dān)心”：“從目前的情況看，你像北京，生活成本這么高，他來了也沒意義啊。在北京生存不下去的，自然就會走了?！?
陸益龍教授則認(rèn)為，取消各種限制人口流入的證件，讓農(nóng)村人口進入城市，將會有利于我國的城市化進程，尤其是對中小城市的發(fā)展會起到很大的推動作用：“我國目前的城市化只有40%，而理想狀態(tài)應(yīng)該到80%～90%。一些中小城市和大城市的周邊衛(wèi)星城的發(fā)展，還有很大潛力。而這些城市發(fā)展起來，吸納農(nóng)村人口的能力將是相當(dāng)可觀的?！?
陸教授還指出：當(dāng)前，城市居民為國家GDP增長的貢獻約是農(nóng)村居民的3～5倍，可見農(nóng)村人口的大量城市化，也將對國家也是大有益處的。
面對現(xiàn)在已經(jīng)形成的地區(qū)間的經(jīng)濟差異可能帶來的問題，兩位專家都表示：我國的財政投資應(yīng)該更均衡，投資需要更制度化、規(guī)范化。目前，現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展最重要的土地和資本都控制在政府手中，沒有市場化。而財政投入權(quán)力主要在官員，其隨意性過大，造成了投資的不平衡和城市的等級化?！拔覀儜?yīng)該借鑒一下發(fā)達國家的經(jīng)驗?！焙嵌方淌诮榻B說，在發(fā)達國家，政府保障平衡投資是靠議會或者財政委員會的民主決策，投票決定方案的，“這樣可以保證把投資涌到最需要扶持的地方去，而不是讓少數(shù)地區(qū)過度膨脹?！?
關(guān)于縮小地區(qū)間差異，胡教授還提到了“財政轉(zhuǎn)移支付制度”這個“法寶”：“比如在德國，若某州的居民平均稅收額只相當(dāng)于全國居民平均稅收額的95%以下，那么該州就會被列為貧困州，可以得到來自富裕州的轉(zhuǎn)移支付。”胡教授介紹說，在發(fā)達國家，財政轉(zhuǎn)移支付制度能保證各地區(qū)之間的貧富差距不會超過1倍。而中國目前，恰恰缺少一個規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
而對于居民的醫(yī)療、教育、社保體系等，胡星斗教授建議“應(yīng)該是建立一個全國統(tǒng)一的身份證管理系統(tǒng)”：“就像歐洲那樣，為每個公民建立一個以身份證為基礎(chǔ)的電子檔案，包括信用記錄、犯罪記錄等等。在此基礎(chǔ)上，可以用一個身份證就代替原來戶口本、身份證、暫住證等功能。而且還可以將教育、醫(yī)療、保險記錄等跟著戶口自由流動，到了哪兒都能保證得到相關(guān)保障。”胡教授介紹說，現(xiàn)在由于各地處于各自為政的割裂狀態(tài)，社保、身份系統(tǒng)等都是各搞各的。因此限制了農(nóng)民工的流動――因為你走了，你這邊交的醫(yī)療保險等就都白交了。
然而，目前戶籍制度改革，還面臨著一個最大的阻力――來自城市居民的反對。
“這很正常，因為他們是既得利益者?！标懸纨埥淌谥赋觯瑧艨?、籍地、身份和權(quán)益及地位相結(jié)合的社會分層體制，強化了地緣意識，在人們的社會認(rèn)同中增添了戶籍邊界。助長了地緣群體和地方保護主義的勢力。更為重要的是：目前，相關(guān)政策的制定者，都是來自城市戶口的，“他們很難真正設(shè)身處地為農(nóng)民考慮問題?！?
“《物權(quán)法》中‘禁止城市居民購買農(nóng)村宅基地’一項被刪除，是個好現(xiàn)象。實際上，戶籍制度的改革，應(yīng)該是鼓勵城鄉(xiāng)居民之間的雙向流動的！”胡教授說，“在國外，也有很多有錢的人住在農(nóng)村嘛。城里人到農(nóng)村去，能帶動當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，那是再好不過了。”
有句古話叫做“一元復(fù)始，萬象更新”。而套用在當(dāng)下的中國來說，“一元”戶籍的復(fù)始，只是打破被過去的城鄉(xiāng)分割戶籍制度半個世紀(jì)以來的禁錮的開始，還需要過去附加在戶口上的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會福利和社會保障的各個方面的“更新”，使其成為全民共享的公共資源。這個過程是艱苦的，但其意義也是深遠的：中國要想更好地發(fā)展市場經(jīng)濟，還面臨著種種制度上的難題。而作為市場經(jīng)濟正常發(fā)展的一個標(biāo)志，戶籍制度的改革，無疑是具有“突破性”意義的。從這個“突破口”入手，可以“更新”的，又何止“萬象”？ （王學(xué)良）
■名詞解釋
在我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的“二元”戶籍制度實施以來，為了化解制度造成的矛盾，不斷有一些新的“發(fā)明”出現(xiàn)。然而，在無法跳出“二元”結(jié)構(gòu)的框架的情況下，這些“發(fā)明”，能否真的起到積極的作用？
暫住證
暫住制度是指我國政府要求境內(nèi)非當(dāng)?shù)貞艏娜藛T在城市作短期或長期居住時，必須申請辦理的一種表明暫住地位的許可制度，相關(guān)證件稱為暫住證。沒有暫住證的外來人員，會被予以處罰或遣返。
1958年1月9日由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的中華人民共和國戶口登記條例第十五條規(guī)定：公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，以暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機關(guān)申報暫住登記，離開前申報注銷；暫住在旅店的，由旅店設(shè)置旅客登記簿隨時登記。
根據(jù)1982年版本收容遣送辦法(2003年8月1日廢止)，城市行政當(dāng)局可以要求檢查該證件，發(fā)現(xiàn)沒有身份證、務(wù)工證及暫住證的外地人口得以收容及遣返回原居住地。收容遣送制度取消后，暫住制度仍在各大城市繼續(xù)實施，實現(xiàn)對外地人口特別是農(nóng)民工的準(zhǔn)入限制。
集體戶口
在我國當(dāng)前的戶口管理中，把以家庭立戶的，即以“具有血緣婚姻或收養(yǎng)關(guān)系”立戶的稱為家庭戶，而把以“無血緣關(guān)系而居住在一起的人員”立戶的，即由業(yè)緣關(guān)系共同居住在機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部或公共宿舍的人而立戶的稱為集體戶。
集體戶不同于居民戶口。不能與本市的居民戶相互遷移。如果離開單位，戶口必須轉(zhuǎn)移，如果回外省市，也必須遷回。嚴(yán)格的說是一個介于臨時戶口與常住居民戶口中間的特殊戶口。其享有的政策與普通居民一樣，但在遷移上受到限制。
集體戶口沒有戶口簿，只有戶口卡，一般由工作單位或戶口掛靠的人才交流中心保管。集體戶人員結(jié)婚或上社保時，需要向保管方借取戶口卡。
從1992年開始，包括北京市在內(nèi)的許多地方，逐漸實行了嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，新出生的嬰兒可以在父親或者母親常住戶口所在地的戶口登記機關(guān)申報常住戶口。但戶籍制度中仍然保留了這種“集體戶口必須有住房才能為子女上戶口”的規(guī)定。
中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授劉爾鐸說，1977年后，集體戶口逐漸演變成流行至今的控制人口流入城市的重要手段。一個在大城市的大學(xué)讀書的農(nóng)村孩子，盡管在讀期間有這個大學(xué)的集體戶口，但如果他不能獲得留京戶口指標(biāo)，戶口仍會被打回農(nóng)村原籍：“所以集體戶口是一個不完整的戶口，一個過渡戶口，各個城市通過給集體戶口在城市落戶附加條件，很技巧地限制了人口流入?！?
“自理口糧戶”
1984年10月，我國政府發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定：“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在集鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口。糧食部門要做好加價糧油供應(yīng)工作，可發(fā)給《加價糧油供應(yīng)證》。地方政府要為他們建房、買房、租房提供方便……?！睆拇撕?，便出現(xiàn)了一種介于農(nóng)村戶口與城市戶口之間的非農(nóng)業(yè)戶口――“自理口糧戶”。
藍印戶口
“藍印戶口”與“紅印戶口”(本市常住正式戶口)相對應(yīng)，是指對在本市投資、購買商品住宅或者被本市單位聘用的外省市來城市人員，具備規(guī)定的條件，經(jīng)公安機關(guān)批準(zhǔn)登記后加蓋藍色印章表示戶籍關(guān)系的戶口憑證。
藍印戶口不適用于境外人士。
持藍印戶口者，在入托、入園和義務(wù)教育階段的入學(xué)、申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照、安裝煤氣和電話等方面享受本市常住戶口的同等待遇。
藍印戶口不是常住戶口，取得藍印戶口者，每年須進行年檢，不符合年檢的，公安局給予注銷。而藍印戶口在轉(zhuǎn)為常住戶口前，原所在地常住戶口并不注銷。
取得藍印戶口一定年限以上，且有固定合法住所的，可以按有關(guān)規(guī)定向公安機關(guān)申請常住戶口。經(jīng)批準(zhǔn)取得常住戶口的應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納城市建設(shè)費。
我國的上海、深圳、廣州、蘇州等地，在上世紀(jì)90年代開始實行藍印戶口制。與之類似的制度還有“綠皮戶口”“工作寄住證”等。
有學(xué)者指出：1992年以后，戶籍制在其他改革措施的刺激下，出現(xiàn)了形形色色的改革方法，但總的說來，各級各地政府還是極力以戶口作為控制的砝碼和可利用的符號資源。各地也出現(xiàn)的各色各樣的“藍印戶口”或“綠皮戶口”等地方性的城鎮(zhèn)戶口，均是以集資名義實行的。
居住證
因為“暫住證”被越來越多的人認(rèn)為是一種帶有歧視性色彩的稱謂。于是，一些地區(qū)開始研究用“居住證”來代替“暫住證”。通俗地講，“居住證”的功能與“暫住證”差不多，但其附加的待遇、保障等更多，與當(dāng)?shù)鼐用裣嘟?
以《上海市居住證暫行規(guī)定》的說明為例，《居住證》具有下列主要功能：
(一)作為持有人在本市居住的證明；
(二)用于辦理或者查詢衛(wèi)生防疫、人口和計劃生育、接受教育、就業(yè)和社會保險等方面的個人相關(guān)事務(wù)和信息；
(三)記錄持有人基本情況、居住地變動情況等人口管理所需的相關(guān)信息。
申領(lǐng)《居住證》的人員除按照有關(guān)規(guī)定提供居住登記證明、婚育狀況證明和健康狀況證明外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別提供下列材料：
(一)就業(yè)的，提供綜合保險證明、穩(wěn)定就業(yè)證明或者投資、開業(yè)等相關(guān)證明；
(二)作為人才引進的，提供學(xué)歷證明、專業(yè)技術(shù)證書、能力業(yè)績證明、穩(wěn)定就業(yè)證明或者投資、開業(yè)等相關(guān)證明；
(三)投靠親友、就讀、進修等需長期居住的，提供相應(yīng)證明。
如今，在上海、深圳、沈陽等地，“居住證”基本代替了“暫住證”和“藍印戶口”等，成為管理外來人口的新的手段。北京地區(qū)也有被俗稱為“北京綠卡”的“工作居住證”，功能大致相同。
來源：新華每日電訊
千島湖新聞網(wǎng) 責(zé)任編輯：姜智榮
