(劉瑛)
[摘要]國庫集中收付制度改革已進行了多年，國庫集中收付制度的實施，實現了賬戶管理由分散到統(tǒng)一，從改革前后的對比中可以看出，提高了預算執(zhí)行的透明度，提高了財政資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性，但還必須看到，目前改革進展仍不平衡。本文就財政國庫集中收付制的優(yōu)勢及實施中需要著力解決的問題進行了論述，提出了相應的解決舉措。
[關鍵詞]財政，國庫集中收付制，優(yōu)勢，配套措施
財政國庫集中收付制度，是對財政資金實行集中收繳和支付的現代國庫管理制度，是社會主義市場經濟條件下公共財政建設的重要內容。具體指在現有財政部門成立的會計核算中心的基礎上，通過建立國庫單一賬戶體系，以健全的財政收入、支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為紐帶，所有預算單位的收入進入國庫單一賬戶，所有需要購買商品或支付勞務的款項，由預算單位提出申請，經國庫集中支付機構審核并通過單一賬戶體系支付給商品和勞務供應者或付款單位的管理制度。它是融合了會計委派制，財會集中核算制，國庫集中收付制的集成模式。
一、建立“財政國庫集中收付制度”的構成體系和運作程序
(一)財政國庫集中收付制度體系構成
第一、建立國庫單一賬戶體系。包括：財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶；在商業(yè)銀行開設的財政集中支付專戶；在預算外資金還未完全實行收、支“脫鉤”的情況下，暫時在商業(yè)銀行開設預算外資金財政專戶。
第二、收入繳庫分為直接繳庫和集中匯繳兩種方式。
第三、支出撥付程序為財政直接支付方式。因此，在實行財政國庫集中收付制度之后，財政部門只在人民銀行開設國庫單一賬戶、財政部門在商業(yè)銀行開設集中支付專戶和預算外資金財政專戶，取消財政部門在商業(yè)銀行為單位開設零余額賬戶，取消財政部門為預算單位在商業(yè)銀行開設小額現金賬戶，取消各類特設專戶，取消各銀行的“財政授權支付”方式。為了解決取消“三戶”和“財政授權支付方式”之后資金的“入口”和“出口”問題，所有稅收收入、預算資金、各類基金、轉移支付資金等一律進入國庫單一賬戶，預算外資金以及其他各類資金一律進入財政部門在商業(yè)銀行開設的預算外財政專戶，支出撥付一律從財政執(zhí)行機構在商業(yè)銀行開設的財政集中支付專戶中直接支付。另外結合各單位的工作需要，實行“備用金核算制”，在日常經濟活動中，各單位發(fā)生的零星小額開支由會計核算中心核算一定的備用金額度，由單位自行支配，按規(guī)定到核算中心報銷。
(二)財政國庫集中收付制度的運作程序
“財政國庫集中收付制度”的運作程序：指預算單位按照批準的用款計劃向財政國庫支付機構提出申請，經支付機構審核從財政集中支付賬戶中向收款人支付款項，然后通過銀行清算系統(tǒng)由財政部門在商業(yè)銀行開設的財政集中支付專戶與國庫單一賬戶進行清算。在國庫集中支付方式下，由于銀行間的清算系統(tǒng)是通過網絡進行的，因而財政集中支付專戶和國庫單一賬戶每天清算結束后其余額為零，財政資金的日常結余資金都集中保留在國庫單一賬戶之中。
通過上述能對財政國庫集中收付制度必然性可行性的分析及科學設計，我認為是一項全新的制度、體制，是管理的創(chuàng)新和發(fā)展，是當前財政實踐的一次重大財政理論與實踐的突破，是會計委派，財會集中核算制與國庫集中收付制度有機融合的一種科學，有效，成熟，較高級次的復合型管理模式。
二、建立“財政國庫集中收付制度”的六大優(yōu)勢
通過建立財政國庫集中收付制度，它有效地融合了“兩種制度”之所長，實現了優(yōu)勢互補，相得益彰。
（一）“財政國庫集中收付制度”它繼承和發(fā)揚了財會集中核算實現真正意義上的甩賬，加強財務基礎管理諸多優(yōu)點，提高了會計核算工作效率
通過財會集中核算后上述記賬憑證的填制，到記賬報賬開具撥款通知單以及與銀行間的對賬等工作由機算機來運行完成，實現了真正意義上的甩賬，工作效率成幾十倍提高。同時也消除了財務管理上“銀行賬戶多，資金管理亂；票據種類多，資金收支亂，違規(guī)賬目多，資金核算亂，環(huán)節(jié)層次多，監(jiān)督審核亂；違法違紀多，支出管理亂”的現象，使“五多五亂”的痼疾得到了徹底清除，加強了行政事業(yè)單位財務基礎管理。
（二）妥善解決了重新“支攤子”“另起灶爐”的問題
能夠充分發(fā)揮會計核算中心現有的硬，軟件網絡基礎設施，管理手段，技術力量，信息資源等各方面的優(yōu)勢，無需“另立門戶”“另起灶爐”去重新“支攤子”，避免了重復投資。因為兩種制度的有機對接后主要表現為“四個基本相同”，一是核算的對象相同，都是對所轄的行政事業(yè)單位實行財會集中核算，二是核算的方法相同，都是按照預算法和行政事業(yè)單位會計準則的規(guī)定核算，三是核算的內容相同，都是對行政事業(yè)單位的預算內，外資金及其他各類款項實行統(tǒng)管，四是組織形式相同，大多采用“一廳式辦公，柜組式核算，流水式作業(yè)，鏈條式管理”方式。
（三）增強政府宏觀調控能力
實行財政國庫集中收付制度之后，所有預算單位的資金全部集中在國庫，減少了大量的庫外資金的無效，低效運作，使政府在調控宏觀經濟方面更能得心應手，“游刃有余”。
（四）解決了重復設立機構的問題
財會集中核算制和財政國庫集中收付制度兩者合二為一，避免了財政內部機構重復設立和人員膨脹，促進了當前的機構改革，符合“精簡高效統(tǒng)一”管理的目標。
（五）開辟了深化細化部門預算工作的新途徑
實行財政國庫集中收付制度，大大提高了會計信息質量，尤其是所提供的月、季、年終決算報表數據的真實性，囊括資料的全面性及會計信息的可利用性是勿庸置疑的，這些可以充分信賴的沒有任何“雜質”和“水份”的數據，為科學編制部門預算、細化預算奠定了堅實的基礎。過去一直困擾財政部門的預算編制不細，數據不實的“假預算”的問題，通過建立財會集中核算型財政國庫集中收付制度之后使之迎刃而解，為編制部門預算提供了“高保真”的“會計信息共享資源”。
（六）簡化了會計核算程序
通過實行財政國庫集中收付制度，解決了國庫，財政預算編制機構，執(zhí)行機構，各預算單位以及專業(yè)銀行之間人為的頻繁的資金劃撥，結算和對賬等問題。
三、建立“財政國庫集中收付制度”需要配套實施并著力解決的問題
（一）科學設立機構，規(guī)范工作職能
第一、細劃現有預算管理職能，建立預算編制，執(zhí)行，監(jiān)督三分離機制。
第二、建立財政國庫集中收付制度之后，現有的會計核算中心履行財政國庫集中收付執(zhí)行機構的職能，由于實行國庫單一賬戶核算，因而中國人民銀行的工作量成倍增加，現有人員已不能滿足需要，應適當調整充實國庫部門（科、股）人員。
第三、科學調整會計核算中心的內設崗位。原“中心”的核算會計、復核會計按照有關規(guī)定，履行國庫集中收付核算、復核的職能。
第四、調整預算外資金管理機構的職能，實行收、支完全“脫鉤”?，F有的預算外資金管理機構只負責行政事業(yè)性收費，罰沒收入等征收與管理，收入按規(guī)定通過財政在 商業(yè)銀行開設的預算外資金專戶然后匯總繳入國庫單一賬戶，取消預算外資金收支計劃的編制工作，將編制預算計劃的職能劃入財政預算編制機構，撤消預算外資金的分配職能，不再承擔支出的核撥，其對預算單位核撥支出的職責轉入財政國庫集中收付機構，實行真正意義上的收、支“脫鉤”，實現收與支的“直通車”。
（二）取消各類庫外資金專戶
現在有些地方在成立核算中心之后，無論是各預算單位還是財政內部仍然保留著部分資金專戶，如各類基金專戶，各類補助專戶，社會救濟救災專戶，扶貧專戶，福利彩票發(fā)行專戶，水利基金專戶等，從而形成了大量的庫外資金，與建立完善的財政國庫集中收付制度還有相當大的差距。解決的辦法是將現有的各單位及財政內部的各類專戶全部取消，通過財政國庫集中收付機構集中核算時建立“賬套”，實行“一個口進，一個口出”的“漏斗式管理”，堵住“管涌”，發(fā)揮國庫單一賬戶的“總閥門”作用。同時，建議上級財政部門在制定有關財務管理制度的時候，不要強令地方建立上下貫通、名目繁多的各類專戶，避免給地方在推行財政國庫集中收付制度方面設置障礙。
（三）將所有行政事業(yè)單位（包括基層單位）全部納入財會集中核算，以利財政國庫集中收付制度的有效實施
對財政國庫集中收付制度實行整體推進，實行納入的單位“一刀切”，不留“盲區(qū)”和“死角”，否則，財政國庫集中收付制度的“集中”目標將難以實現。
（四）改變單一的對“資金總量控制”為“對資金總量控制和對預算指標控制”，實行預算指標控制是國庫集中收付制度的“內核機制”，是與財會集中核算的根本差異
財會集中核算實行的對單位的資金的總量控制，只要單位的支出憑證符合規(guī)定，賬上有余額，核算中心就理應辦理資金的劃撥業(yè)務，及時快捷的為單位報賬，但是實行國庫集中收付制度之后，原來的會計核算中心不僅擔負著對單位資金總量的控制，而且更重要的是按照年初部門預算的計劃對單位的各項預算指標實施控制和監(jiān)督，并進行明細核算，防止擠占，挪用和無預算撥款等違紀違規(guī)行為發(fā)生，實行資金總量控制與預算指標雙控制。
（五）妥善處理好“并戶不并賬，分賬不分錢”的問題
實行財政國庫集中收付制度之后，猶如“千條江河”的資金匯集到國庫這個“汪洋大?！?，資金總量增加，塊頭增大，形成了聚沙成塔，集腋成裘之勢，資金的“聚合”和“裂變”效應得到發(fā)揮。但是政府在調控這筆為數可觀的資金之時，要謹慎運作，防止“放大”地方可用財力，防止資金相互“墊背”而導致出現新的擠占、挪用等隱性財政風險，積極處理好“并戶不并賬，分賬不分錢”的問題，否則，使用不當“國庫集中收付制度”將成為一把鋒利的“雙刃劍”。
（六）取消實行財會集中核算之后部分單位又另行組建的“內部結算中心”
建立財會集中核算型財政國庫集中收付制度之后，不能出現“中心”之外的多個“中心”，要借財會集中核算制轉型之時，將各種“內部結算中心”的核算業(yè)務全部納入財政國庫集中收付機構管理，斬斷其“二次分配”甚至“三次分配”的渠道。
（七）加快財政、國庫、銀行之間的信息網絡建設步伐
實行財政國庫集中收付制度之后，眾多的單位，復雜的手續(xù)，頻繁的結算，加之還有許多需要傳遞共享的信息資源，將形成龐大的“信息流”，如果信息“管道”不暢，資金的繳入、劃撥、清算諸環(huán)節(jié)將會嚴重受阻，無疑制約了財會集中核算型財政國庫集中收付制度的推行。因此，加快財政，國庫，銀行之間的信息網絡建設，是實現財政國庫集中收付制度的先決條件，“瓶頸”不打通，財政國庫集中收付制度就難以運行。
國庫集中支付制改革是一項意義重大改革，其涉及面廣、情況復雜、任務艱巨，困難也很多，我們一定要實事求是、具體問題分析的原則，把握好改革的時機于機遇，在建立并完善集中支付制度的基礎上，積極、穩(wěn)妥地實行會計集中核算向國庫集中支付制度轉軌。
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